印度的基层自治

 

印度泰姬陵图/CFP

印度独特的基层自治制度——潘查雅特（Panchayat)，作为村一级自治机构历史悠久，直到近代英国对印度实行殖民统治后才土崩瓦解。印度独立后，这一古老的地方治理模式又被重新拾起，赋予了新的使命，但效果欠佳。1992年，印度宪法第73次修正案的通过和实施，才使它真正焕发了青春。

印度独立前基层自治情况

在古代印度，农民生活自给自足，与外界联系甚少，各村村务由村民大会（Vi1lage  Sabha）或议事会（Samiti）决定。斗转星移，村民大会和议事会逐渐演变成由五人组成的长老会，即行使本村管理和司法权的潘查雅特，这就是印度传统意义上的基层自治机构。该机构既对本村起着保护和控制作用，又代表本村与外界联系。到了近代，这种情况在新兴的城镇里有所变化，但农村地区仍未改变。

英国人占领印度后实行集权统治，这一古老的基层自治机构失去了作用，引起印度人的不满和反抗。对此，1882年，英国殖民统治者提出方案，计划在英印政府直接管辖的各省恢复有一定权力的基层自治机构。经过多次反复，1918年，英印政府通过逐步实现基层自治的改革法案。此后，随着各省相继通过在村一级实行自治的法案，各地村级自治机构逐步得以建立。但这些所谓的自治机构既没有统一模式，也没有实权，并不是真正意义上的自治。

在英国殖民统治时期，圣雄甘地、泰戈尔和尼赫鲁都对印度古老的基层自治制度大加赞赏，希望它将来能在印度乡村治理中重新发挥作用。

印度从独立到1992年间的基层自治

印度从独立到1992年间的基层自治印度独立后，在1948—1949年的制宪会议上，国大党代表根据圣雄甘地设想，曾提出从联邦政府到村级政府都成立潘查雅特式自治机构管理国家，但多数代表认为它不合时宜而被否决。印度宪法实际上只明确了联邦和邦两级政权的机构设置和权力分配，关于基层机构却没有具体规定，只是提出各邦应采取实际步骤，建立基层自治机构，并赋予相应的权力。实际上，印度县乡两级也设有行政机构，但它工作人员数量不多，广大农村地区犹如一盘散沙，管理松散。

印度独立初期，政府拟定的五年计划，把推动社会经济发展作为农村工作的重点，由行政机构负责执行。由于广大农民缺乏参与热情，发展目标很难实现。这种状况让联邦政府意识到农民参与的重要性，决定在农村恢复基层自治机构。

1957年，印度成立了米塔委员会，着手研究农村实行基层自治的方案。该委员会建议，把印度基层自治机构分为县、乡和村三级，即县委员会（Zila  Prishad)、乡委员会（Panchayat  samiti）和村委会（Gram     Panchayat）。村委会成员由直选产生，成员包括妇女、表列种姓和表列部落等弱势群体代表。三级自治机构的职能是：具有一定的自治和自我管理职能；在起草五年计划时代表基层提出建议；因地制宜落实好五年计划的实施。

1958年1月，印度政府采纳了这一建议，决定在全国实行基层自治，但对自治机构的职责、形式等，交由各邦根据当地情况自行决定。1959年10月，拉贾斯坦邦率先实行基层自治。随后，各邦立法会也相继通过相关法令，到1960年代中期，大部分邦都成立了基层自治机构。由于联邦政府的政策是非强制性的，各邦的做法五花八门：有的设立了三级自治机构，还有一些设立了一级、二级，甚至四级机构。各邦自治机构的权力、责任、人员组成，甚至名称都不尽相同。

各邦在实行基层自治过程中，也遇到了诸多问题，主要有：机构无法定期选举，缺乏资金和场所，无法开展工作;政府部门没有向自治机构移交有关权力和资源；一些邦在县一级建立了政府机构，削弱了县级自治机构的作用。这些问题导致基层自治机构一度陷入困境。       

为了改变这种现状，联邦政府曾先后成立过十几个相关专门委员会，研究改善办法。1986年11月，辛格维委员会提交报告建议，让宪法赋予基层自治机构法律地位。联邦政府接受了这一建议。1990年6月，联邦政府召集各邦首席部长开会，就修正有关宪法条款达成共识。1991年9月，联邦政府第三次向联邦议会提交了宪法修正案。1992年12月，联邦议会上下两院通过了该修正案，即宪法第73次修正案。

印度宪法第73次修正案的内容

印度宪法第73次修正案的主要内容有：

一是成立村民大会（Gram   Sabha）。村民大会由一个或几个自然村的注册选民组成，由它选举产生村级自治机构成员。村民大会的权力和作用，由各邦立法会以法律形式规定。

二是规定基层自治机构的组成。要求各邦依法成立村、乡和县三级自治机构，人口少于200万的邦不设乡级自治机构。各机构成员均由直接选举产生。在村级自治机构中，主席的选举方式由各邦决定。在乡级和县级自治机构中，主席由本机构成员投票、从成员中选出。 

三是为弱势群体保留席位。根据人口比例，为表列种姓、表列部落和妇女保留席位，其中妇女席位不低于33%。

四是自治机构任期和选举的组织。各级自治机构成员每届任期均为5年，其选举由邦选举委员会负责监督、指导和实施。

五是要求成立财政委员会。为保证各级自治组织有足够的运作资金，要求各邦成立财政委员会，审议各级自治机构的财政状况，并向邦长提出建议。

六是明确三级自治机构的职能。规定各级自治机构负责对发展当地经济和实现社会公正提出计划，行使宪法第11附表中规定的权力，决定部分税费的征收和使用。

宪法第11附表中，为基层自治机构规定了29项权力，其内容涉及五大类：一是经济发展，包括减贫计划、农业、农田改良、小型灌溉、动物养殖、渔业、小型森林生产、小型企业和村办企业等有关事宜；二是教育文化，包括小学和初中教育、非正规教育、图书馆管理建设、技术培训、文化活动等事项；三是健康卫生和家庭保健；四是社会福利，涉及社会弱势群体、公共分配系统和妇女儿童保护等领域；五是基础设施建设，包括道路、住房、水、电、集市以及社区财产维护等有关工作。

1992年以后印度基层自治的实施情况

印度宪法第73条修正案，于1993年4月24日正式生效。1993—1994年间，印度各邦也相继通过法令，开始在本邦执行该法案。1996年，印度联邦议会又通过基层自治条款（扩大到部落地区）法，把基层自治推广到了整个农村地区。据统计，到2008年时，印度共有25.2万个村级自治机构，6094个乡级自治机构，543个县级自治机构。三级机构中有大约320万名成员，其中有100万名妇女，80万人来自表列种姓和表列部落。在村级自治机构，每名成员代表350人或70个家庭。基层自治机构在行使宪法赋予的有关权力、落实联邦政府和邦政府在农村实施的扶贫和发展项目方面，发挥着重要作用。

为完善基层自治机构，联邦政府也采取了一些改进措施。2004年6月，联邦政府基层自治部提出，基层自治机构应与企业界合作，在农村发达地区尝试建立商贸中心。2004年下半年，联邦和各邦的有关部长先后召开7次会议，就基层自治涉及的权力下放、资金来源、人员培训等议题提出150多条改进意见，提交各邦首席部长考虑。2005年5月，联邦政府基层自治部组织专家调研地方发展情况，为印度“十一五”计划制订有关项目提供第一手参考资料。2006年11月，联邦政府还对全国基层自治的现状进行了全面评估，并提出了改进意见。

长期以来，印度社会一直存在着要求实现男女平等参政议政的诉求。2005年，比哈尔邦立法会通过法案，率先将三级基层自治机构中妇女成员的比例，由33％提高到50％。此后，中央邦、马哈拉施特拉邦、拉贾斯坦邦等也纷纷效仿。2009年6月，印度总统帕蒂尔在新一届联邦议会成立会议上提出，联邦议会应该考虑修改宪法，把基层自治机构中妇女成员的比例提高到50％。2011年7月，联邦政府向联邦议会提交了相关宪法修正案，但联邦议会尚未通过此案。

印度小镇一家人   图/CFP

值得一提的是，1992年12月，联邦议会还通过了宪法第74次修正案，赋予城市基层自治机构法律地位。该修正案授予包括城市规划、修路建桥、环保绿化、公共卫生、城市扶贫与贫民窟改造等18项权力，要求在城镇实行基层自治。城市基层自治机构分为三类，在大城市称为市政委员会（Municipal Corporation）、中小城市称为城镇委员会（Municipal Counci1),在经济开发区等农村城镇化地区称为居民委员会（Nagar   Panchayat）。2008年时，印度共有107个市政委员会，1443个城镇委员会，约2000个居民委员会。

印度基层自治的意义及其存在的问题

第73次宪法修正案的通过和实施，是印度下放行政权力，实现基层自治，调动基层百姓积极参与经济发展和实现社会公正的一项重要举措，意义重大。

首先，这是印度有史以来首次赋予基层自治机构法律地位，它实际上将过去的联邦与邦两级体制转变成联邦、邦与基层三级体制，使印度联邦体制发生了重要变化。

其次，由于历史和传统原因，联邦政府对农村管理松散。基层自治机构的建立和作用的发挥，使印度联邦政府对广大农村地区的管理得到加强。

第三，印度广大农村地区大都处于贫穷落后状态。基层自治机构的建立，组织群众讨论并决定与切身利益休戚相关的扶贫和发展事宜，不仅调动了广大农民参政议政的热情，也使农村地区开始向现代社会迈进。

第四，基层自治机构为妇女、表列种姓和表列部落保留席位，为弱势群体行使宪法赋予的权利提供了保障，有利于实现男女平等和社会公正。

第五，联邦和邦政府经常培训自治机构成员，帮助他们提高文化素养和管理能力，有利于基层自治机构管理水平和执政能力的提高。

当然，基层自治的实行情况还不尽如人意，目前还面临诸多问题：

首先，基层自治机构与一些现有政府行政机构权力重叠，工作不顺畅。一些邦政府极力限制基层自治机构的权力。它要履行国家第三级管理机构的职权，还需要修改现行法律中相互矛盾的条款。

其次，印度政府建议基层自治机构成员应包括当地选出的联邦议员和邦议员。他们手中都有一笔地方发展专项资金，数目超过了自治机构的经费，使自治机构的影响力相形见绌。当地联邦议员和邦议员把自治机构成员当成竞争对手，相互制约，影响工作。

第三，村民大会被看成是基层自治制度的基础，但它存在着权力有限、与会人员不多、常被地方势力控制等问题。

第四，基层自治机构缺乏必要的财力和物力，难以履行职责。在泰米尔纳德邦，一些地方曾发生拍卖村级自治机构职位集资的事件。而在恰尔肯德邦的偏僻农村，村级自治机构连办公文具都买不起。

第五，各级基层自治机构中弱势群体人数比例少，作用不明显，弱势地位仍难以从本质上改变。

最后，受传统习惯等因素影响，农村妇女参政议政积极性不高，能力不强。许多妇女迫于家庭家族或同一种姓集团的压力，被迫参与选举，当选后难以履行自身义务和责任。

在实践中，印度基层自治机构作出的各项决定，必须通过县乡两级行政机构来落实。县乡行政部门内的官员属于公务员系统，由邦级行政部门派出和管理，基层自治机构无权领导、管理或制约。因此，基层自治机构目前只有决策权，没有执行权，更像是一个议事机构。印度要实现真正意义上的基层自治，仍将任重道远。